Mange kystsamfunn er redde for framtida, og spørsmålene er mange. Hvor mange båter er fornuftig å ha? Hvem kan få ha fiskekvoter? Er kvotene blitt så dyre at bare de rike kan fiske?
Mange kystsamfunn er redde for framtida, og spørsmålene er mange. Hvor mange båter er fornuftig å ha? Hvem kan få ha fiskekvoter? Er kvotene blitt så dyre at bare de rike kan fiske? Illustrasjon: VisualLab © Nofima

Verdt å vite om fiskekvoter

 Næringsøkonomi  

To og en halv million tonn fisk tas opp av havet hvert år. Dette er samfunnets felles ressurser, som noen av oss får lov til å bruke. Hvordan bestemmes hvem som får fiske og hvor mye? Og hvorfor er fiskeripolitikk så komplisert?

Kontaktperson
Portrettbilde av Øystein Hermansen
Kontaktperson
Portrettbilde av John Roald Isaksen
John Roald Isaksen

Forsker
Tlf.: +47 992 59 717
john.isaksen@nofima.no

Norsk fiskeripolitikk er kompleks og vanskelig å forstå – ikke bare for utenforstående, men også for de som er direkte involvert. Det kan gjøre det vanskelig å delta i debatten og danne seg meninger om hvordan fisken i våre farvann bør forvaltes.

Her er en forenklet oversikt over historien bak noen av problemstillingene som norske fiskerier står overfor.

Frem til 1980-tallet: Fritt fiske, økonomiske soner og fiskestopp

Fisket var i utgangspunktet fritt: den som ville og hadde nok penger kunne skaffe seg fartøy og nødvendig utstyr for å drive fiske. Fisket nær norskekysten ble i hovedsak drevet med små fartøy, men vi hadde også innslag av større fartøy som drev fiske i fjernere farvann. Etter hvert kom andre mer industrialiserte land som Storbritannia med større trålfartøy og drev fiske rett utenfor norskekysten.

Som følge av den teknologiske utviklingen i fiskeflåten etter andre verdenskrig, med bedre fartøy, nye og sterkere redskapsmaterialer, ekkolodd og mer, ble det fisket så mye at flere bestander sto i fare. I Norge skjedde dette med sildebestanden på slutten av 1960-tallet, noe som ble et vendepunkt og en vekker for både myndighetene, havforskerne og fiskerne.

Den norske fiskeflåten besto da av et vidt spekter av fartøy, både store og små. Fisket var fortsatt stort sett fritt, uten begrensninger på hvor mye man kunne fiske. Det ble fisket altfor mye over en lang periode, og havet ble nesten tømt for sild.  Andre land hadde lignende erfaringer.

Forhandlinger i regi av FN ga grunnlaget for at kyststater på slutten av 1970-tallet kunne opprette «økonomiske soner» og forvalte ressursene ut til 200 nautiske mil (370 km) fra kysten. Norge fikk med dette kontroll over de store fiskeressursene i våre farvann.

Sammen med bedre bestandsovervåking ga dette myndighetene mye større muligheter til å gripe inn og regulere fisket når fiskebestander sto i fare for å bli nedfisket. Ett virkemiddel var å ikke slippe nye fiskefartøy inn i fisket. Et annet var å fastsette totalkvoter; en grense for hvor mye av en art som kunne fiskes hvert år, slik at fisket kunne stoppes når kvoten var fisket opp. Hvor mange tonn fisk den årlige totalkvoten skal være, bestemmes ut fra vitenskapelige råd fra havforskerne og forhandlinger der bestanden deles mellom land.

Mellomfase: Fartøykvoter

De mange båtene i fisket hadde til sammen kapasitet til å fiske mye mer enn totalkvoten. Det kunne bli konkurranse om å fiske fortest for å sikre seg størst mulig fangst, og fisket kunne bli stoppet tidlig. Båtene kunne bli liggende ved kai store deler av året. Dette ga dårlig lønnsomhet for rederne og lite lønn til mannskapet.

Politikerne fordelte fiskekvoter mellom båtene, gjerne basert på størrelse, hvor store båter fikk fiske mer enn små.

Politikerne fordelte fiskekvoter mellom båtene, gjerne basert på størrelse, hvor store båter fikk fiske mer enn små. Illustrasjon: VisualLab © Nofima

For å unngå et slikt kappfiske, tildelte myndighetene årlige kvoter til hvert enkelt fartøy, slik at man selv kunne bestemme når på året man ville fiske. Det var vanskelig å finne en rettferdig måte å fordele totalkvoten mellom vidt forskjellige fiskefartøy. Som oftest ble fartøyets størrelse brukt som utgangspunkt, der store fartøy fikk størst kvote.

Når størrelsen på fartøyet bestemmer kvoten, kan det bli attraktivt å skaffe seg en større båt. For å unngå for mange og for store fartøy, ble hvert fartøy tildelt en fast andel av totalkvoten. Hvor mye fisk hvert av fiskefartøyene tildeles bestemmes av årets totalkvote og den andelen fartøyet har. Dette gir forutsigbarhet for fiskerne og forenkler fordelingsjobben for myndighetene.

Fiskeflåten og fiskerstanden er ikke statiske: Det er behov for å skifte ut gamle fartøy, noen fiskere slutter, og nye kommer til. Dette må kvotesystemet kunne håndtere. I praksis kan man søke om at kvoten flyttes til et nybygd fartøy, eller følger med når fartøyet selges fra en fisker til en annen. Dette bidrar også til forutsigbarhet for fiskerne. Et alternativ kunne være et løyvesystem, som i drosjenæringen, der tillatelsen faller bort når noen slutter og tildeles etter søknad eller gitte kriterier.

Ikke bare yrkesfiskerne tilgodeses av kvotesystemet. Før kvotene fordeles på fiskefartøyene settes det av kvoter til ulike andre formål, slik som rekruttering, forskning, undervisning og fritidsfiske.

Her er et eksempel fra fordelingen av fiskekvoter for sild: (klikk på bildet for å se større versjon)

Figuren viser fordeling av fiskekvotene for sild fordelt på fartøytyper.

Figuren viser fordeling av fiskekvotene for sild fordelt på fartøytyper. Foto: Helge Skavlan og Roar Bjånesøy/Norges Sildesalgslag

Nå: Mer omsettelige kvoter

Selv om fartøykvotene løste flere problemer, var fisket fortsatt lite lønnsomt fordi kvotene var fordelt på for mange fartøy. For å redusere overkapasiteten startet myndighetene å betale fiskere for å kondemnere fiskefartøy og slutte å fiske. Med færre å fordele kvotene på ble økonomien bedre for de gjenværende. Slike utkjøp har for det meste vært finansiert av staten, men også med bidrag fra fiskerne. Staten fant etter hvert at dette ble for dyrt og lite effektivt, og sluttet å bevilge penger til dette.

Etter år med sterke begrensninger i fisket ble de fleste norske fiskebestandene gjenoppbygget, og kvotene økte. Men vi kan ikke forvente at kvotene skal vokse videre. Og med stor konkurranse i matvaremarkedet kan vi heller ikke forvente at prisene på fisk vil øke vesentlig. Når staten ikke lengre vil betale for kondemnering, hvordan skal fiskerne da kunne følge med i lønnsutviklingen ellers i samfunnet?

Man kan naturligvis effektivisere slik at det blir mindre mannskap om bord, men det er grenser for hvor mye arbeidskraft som kan erstattes av utstyr og kapital. Myndighetene gjorde i samråd med fiskerne et nytt grep for å redusere antall fartøy, den såkalte «strukturkvoteordningen». Tidligere kunne et fartøy bare ha en kvote innenfor hvert fiskeri (fiske etter en art, for eksempel torsk, sild eller makrell). Nå ble det tillatt å samle flere kvoter innen samme fiskeri på ett fartøy. Dersom ett fartøy vrakes, kan kvoten flyttes over til et annet som allerede har kvote. Slik blir antall fartøy redusert, og gjenværende fartøy får større kvoter. I stedet for at staten kjøpte ut fiskere, overlot man altså dette i hovedsak til fiskerne selv.

Kvoter som overføres slik kalles strukturkvoter, og fartøyet får beholde disse i 20 år. Det er begrensninger på hvor store strukturkvoter som kan samles på ett fartøy, og flere betingelser må oppfylles. Dette systemet ble gradvis innført for ulike deler av fiskeflåten fra før årtusenskiftet, og som følge av dette har fiskeflåten blitt betydelig redusert.

Det norske strukturkvotesystemet har mange begrensninger, og man kan ikke direkte omsette kvoter. En rekke betingelser må oppfylles og myndighetene må godkjenne endringer. Andre land har gått betydelig lengre og etablert børslignende plattformer der kvoter kan handles direkte av hvem som helst, og utnyttes av mange i løpet av ett år.

Viktige problemstillinger, bred enighet

Det er stor politisk enighet om formålene med kvotesystemet:

  • Først og fremst skal det sørge for bærekraftig utnyttelse av bestandene.
  • I tillegg skal lønnsomheten ivaretas.
  • Fisket skal bidra til arbeidsplasser og bosetting i kystsamfunn.
Fiskeripolitiske mål: Bærekraft, lønnsomhet og arbeid.

Fiskeripolitiske mål: Bærekraft, lønnsomhet og arbeid. Illustrasjon: VisualLab © Nofima

Det har også lenge vært relativt bred enighet om hovedtrekkene i kvotesystemet. Flere regjeringer med ulik politisk tilhørighet har alle videreført dette, med små endringer. De store diskusjonene dreier seg i hovedsak om mindre deler av systemet, og at politikerne vektlegger målene ulikt.

Prioritering av mål – Lønnsomhet eller arbeidsplasser?

Det er godt samsvar mellom bærekraftmålet og de to andre målene. En godt forvaltet fiskebestand er en forutsetning for både lønnsomhet og sysselsetting.

De to andre formålene er mer problematiske. Når det blir færre fartøy blir lønnsomheten bedre, men da blir det også færre fiskere og færre steder med fiskefartøy. Man får altså ikke i pose og sekk, men må foreta en avveining mellom disse to målene.

Det er her mange viktige politiske diskusjoner oppstår. Noen vektlegger lønnsomhet mest, og vil redusere fiskeflåten ytterligere. Andre er mer opptatt av fiskeriarbeidsplasser langs hele kysten, og synes nedbyggingen av fiskeflåten allerede er gått for langt.

Ordningene har alle bidratt til bedre lønnsomhet og betydelig færre fiskefartøy. Antallet fartøy med fisketillatelse er gått ned med 35 % fra 2004 til 2020. For å unngå at fiskeflåten blir for liten, er det begrensninger i hvor store kvoter som kan samles på hvert fartøy, hvilke områder fartøy og kvoter kan flyttes mellom, og i noen tilfeller begrensninger på hvor mye en aktør kan disponere.

For å få bedre lønnsomhet, lot politikerne fiskere overta kvoter av hverandre.

For å bedre lønnsomheten, lot politikerne fiskere overta kvoter av hverandre. Illustrasjon: VisualLab © Nofima

Hvem skal få disponere kvotene?

Det er også uenighet om fordelingen av kvotene. Noen vil prioritere enkelte regioner i fordelingen, siden de ligger nær fiskeressursen, eller fordi de er avhengige av arbeidsplassene. Noen misliker at sammenslåingen av kvoter og handelen med fartøy har latt enkelte lokalsamfunn vokse seg store på bekostning av andre, som kanskje mister grunnlaget for sin hjørnesteinsbedrift. Andre igjen mener dette gjør norsk næringsliv konkurransedyktig over tid, og peker på at norske arbeidstakere opp gjennom tidene har vist stor omstillingsevne. At noen samfunn taper i denne kampen, er noe de mener man må leve med.

Også fordelingen av kvoter mellom fartøygrupper er en viktig diskusjon. Store fartøy fisker mer med mindre mannskap, og bruker mer drivstoff enn de små. Noen tar til orde for at man bør flytte en større andel av kvotene til små fartøy, for å få flere bosatte fiskere i kystsamfunnene og redusere klimagassutslipp. Andre synes ikke det er rimelig å tilgodese noen på bekostning av andre, og at en havgående fiskeflåte er viktig for at også ressursene langt til havs kan bli utnyttet.

Denne fordelingsdiskusjonen vil aktualiseres de nærmeste årene. Strukturkvotene, som ble slått sammen ved å ta fartøy ut av fiske, er tidsbegrenset til 20 år. De første av disse kvotene utløper i 2026, og hva som skal skje med disse er noe usikkert. Stortinget har vedtatt at de skal tildeles de eksisterende fiskefartøyene. Nye Storting kan imidlertid bestemme noe annet. Ulike løsninger kan for eksempel være å tildele disse strukturkvotene til nye fiskefartøy, slette dem eller la staten disponere dem og leie dem ut.

Hvordan bør fiskekvotene fordeles? Meningene er mange og sterke.

Hvordan bør fiskekvotene fordeles? Meningene er mange og sterke. Illustrasjon: VisualLab © Nofima

Dyrt å bli fisker

Lønnsomheten i fisket er blitt større, både som følge av økte kvoter og fiskepriser, rentenivået og sammenslåing av kvoter. Selv om kvoter formelt og juridisk ikke omsettes i seg selv, er det etablert markeder for disse. Her har prisene på kvoter økt kraftig som resultat av den gode lønnsomheten.

Dette ses av mange som en flott utvikling – fiskeriene er gått fra å være subsidiesluk til svært lønnsomme, og er blitt en attraktiv arbeidsplass. Andre ser også noen problemer med høye kvotepriser. Mens man tidligere måtte kjøpe et fartøy, og kanskje betale en liten sum for den, er prisen for kvotene i dag ofte høyere enn for fartøyet. Et for stort kapitalbehov kan føre til at gode fiskere ikke har råd til å starte opp som eiere av fiskefartøy.

At kvotene nå får høy pris, gjør også at de som fisket mens systemet ble innført, øker sin formue kraftig. Når disse selger seg ut av fisket, kan de hente ut betydelige beløp. For noen er dette er greit, mens andre mener at en større andel av verdiøkningen kunne kommet fellesskapet til gode.

Mer fiskeskatt?

Noen tar derfor til orde for en ekstra skattlegging av fiske. Skattlegging vil få kvoteprisene til å synke, og dermed gjøre det mindre kostbart å etablere seg. I tillegg vil en ekstra skatt kunne gi en større del av verdiskapingen til fellesskapet. Andre ønsker ikke dette, fordi ringvirkningene i kystsamfunn kan reduseres. Når fiskere tjener godt og bygger opp formue, vil en del benyttes i lokalsamfunnet til forbruksvarer, tjenester og investeringer i nye virksomheter og gi positive effekter her.

I Havressursloven slås det fast at fisken skal være samfunnets felles ressurs. Dette er en viktig verdi som det er bred enighet om. Det er imidlertid uenighet om hva man mener skal til for at dette skal gjelde i praksis.

Mange trekker frem at fiskeressursene i for stor grad er privatiserte og ikke lengre en fellesressurs. Selv om en del av totalkvoten er forbeholdt fritidsfiskere og et åpent yrkesfiske, er det aller meste av fiskeressursene reservert for fiskere med kvoter. Dette forsterkes når det er blitt relativt få fiskere og kvotene har fått stor verdi. Andre synes dette er naturlig, siden samfunnet får skatteinntekter og fisket gir arbeidsplasser og andre positive ringvirkninger.

Hva mener du?

 

Dypdykk i kvotesystemet

Vil du vite enda mer om det norske kvotesystemet?

Vi anbefaler kapittel 3 og 5 i den nasjonale offentlige utredningen NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem.

Les mer om:

Relatert innhold