Vinterfiske i Lofoten. Foto: Frank Gregersen/Nofima

Jakta på ressursrenten

Høstjakta er i gang. På den fiskeripolitiske arenaen er det først og fremst ressursrenta det jaktes på. Både næringsaktører og myndigheter deltar. Ryktene sier at ressursrenta er stor og lett tilgjengelig. Her skal vi se litt nærmere på hvordan ressursrenta oppstår, hvor den høstes i dag og hvordan myndighetene kan få tak i deler av den.

Kontaktperson
Portrettbilde av Bent Magne Dreyer
Bent Magne Dreyer

Forskningssjef
Tlf.: +47 992 76 715
bent.dreyer@nofima.no

Norsk fiskerinæring

Kronikken er også publisert i Norsk fiskerinæring, nr. 8, 2018.

Hva er ressursrente?

Ressursrente er definert som ekstraordinære økonomisk overskudd, også kalt superprofitt, som privilegerte næringsaktører kan oppnå når de får lov til høste av en fellesressurs. I litteraturen vektlegges særlig to forhold som må være til stede for å skape ressursrente. Ressursen det høstes av må være av stor kommersiell verdi, og godt forvaltet. Eksempler på slike fellesressurser er olje og gass (begrenset og ikke fornybar) og fisk (begrenset, men fornybar). Den andre viktige dimensjonen for høsting av ressursrente, er at retten til å unytte slike ressurser er eksklusiv for et begrenset antall aktører som er skjermet mot at nye aktører blir gitt tilgang – såkalt regulatorisk rente.

I de norske fiskeriene har ressursrentebeskatning ikke vært aktuelt tidligere fordi politikerne har prioritert å la et stort antall fartøy og fiskere få lov til å fiske. Ressursrenta har altså ikke vært realisert i form av superprofitt i rederiene, men overskuddet har snarere vært fordelt på mange aktører. I lange perioder var faktisk lønnsomheten så lav at det ble brukt store offentlige midler for å sikre lønnsomhet for fartøyene og anstendige lotter til fiskerne.

At ressursrentebeskatningen nå får stor oppmerksomhet, er på mange måter et resultat av en langsiktig og vellykket fiskeripolitikk. Teknologiutvikling og overfiske førte til knuste bestander og svak lønnsomhet. I et forsøk på å få fiskeriene lønnsomme ble den miljømessige dimensjonen av bærekraft vektlagt sterkt. Bestandene ble kartlagt, totalkvoter ble fastsatt og overholdt.

Deretter ble økonomisk bærekraft vektlagt stadig sterkere – fiskeriene ble lukket for nye aktører, subsidiene ble fjernet og virkemidler for å ta ut overkapasitet ble etablert. Først som offentlig finansierte kondemneringsordninger, senere som kjøp/salg av strukturkvoter.

Ordningene har virket. Vi har i dag langt færre fartøy og fiskere som har fått en stadig mer eksklusiv tilgang til fiskeressursene. Ressursforvaltningen gir høye kvoter som har stor kommersiell verdi. Lukkingen gjør at de få som er igjen, er beskyttet mot at nye og «plagsomme» aktører kommer inn i fiskeriene. Dermed er den andre betingelsen – eksklusiv og beskyttet tilgang for enkeltbedrifter – til stede for å høste ressursrente i deler av de norske fiskeriene.

Effekten er godt synlig. Av regnskapene til store deler av fangstleddet framgår det at lønnsomheten er høy. I tillegg har samling av kvoter på enkeltfartøyer bidratt til at stordriftsfordeler i fangstoperasjonen realiseres i større grad enn tidligere. Markedet for strukturkvoter har samtidig, gjennom kvoteprisene som i dag oppnås, vist at investorer verdsetter en slik eksklusiv tilgang svært høyt. En viktig indikator for høy lønnsomhet, og at bankene er fornøyde med sikkerheten, er at det er investert i mange nye og påkostede fiskefartøy.

Hvem høster ressursrenta?

I læreboka for god fiskeriforvaltning er ressursrentebeskatning drøftet. Her blir det anbefalt å vektlegge miljømessig og økonomisk bærekraft sterkt – slik som vi har gjort i norsk fiskeriforvaltning. Samtidig blir det klart at når nasjonene følger disse rådene, så oppstår det etter hvert et åpenbart dilemma – den sosial bærekraften av fiskeriene svekkes. Med sosial bærekraft menes samfunnsnytten av fiskeriene. En naturlig konsekvens av prioriteringene, er at det blir færre fiskere og fartøy som gis forvaltningsmessige rammevilkår til å høste en privat superprofitt. Anbefalingen for å løse dette dilemmaet, er å beskatte denne superprofitten. Dels for å unngå at superprofitten benyttes til investeringer i overkapasitet i fangstleddet eller andre, for samfunnet, unyttige formål. I det ligger det selvsagt en forventning om at samfunnet er i stand til å investere i mer samfunnsnyttige formål enn aktørene som høster ressursrenten. De fleste fiskerinasjonene har imidlertid oversett eller skjøvet dette dilemmaet under «teppet». Kanskje har dette skjedd i iveren etter å få fiskerne til å akseptere strenge kvoter og lukking.

Mange fiskerinasjoner og politikere er i dag overrasket over hvor effektive forvaltingsgrepene har vært, og hvor raskt de har kommet i en situasjon der konflikten mellom økonomisk bærekraft (superprofitt) og sosial bærekraft (få aktører med eksklusive tilgang til felles fiskeressurser) har blitt åpenbar. Debatten som har rast i Danmark, Island og Skottland om konsentrasjon av fangstrettigheter er gode eksempler på dette.

Økonomisk teori og politikk

I Norge, som i mange andre fiskerinasjoner, har ressursrentebeskatning vært belyst og drøftet lenge. Blant akademikerne, næringsaktørene og i forvaltningen. Allerede tidlig på 90-tallet var dette drøftet i stortingsdokumenter. Innholdet i Stortingsmelding nr. 21 (2006-2007) er for eksempel en gjennomgående argumentasjonsrekke for innføring av ressursrentebeskatning i norske fiskerier. Mange lesere ble derfor overrasket over at den politiske konklusjonen i meldingen ble at ressursrentebeskatning var uaktuelt.

Ti år etter er selvsagt ressursrentebeskatning enda mer aktuelt. Det skyldes først og fremst strukturelle trekk – vi har fått stadig færre fartøy, færre fiskere og bedre lønnsomhet i flåteleddet. Også Eidesen-utvalget har bidratt til å løfte frem ressursrenteskatt. I Stortinget sitter de nå og venter på en stortingsmelding om kvotesystemet i de norske fiskeriene. Spørsmålet om ressursrentebeskatning blir sentralt i den diskusjonen som skal foregå i Stortinget om hvordan kvotesystemet skal utformes for å møte fremtidige utfordringer.

Erfaringen fra tidligere runder i Stortinget, og fra samme type debatt i oppdrettsnæringen, tilsier at ressursrentebeskatning ligger langt fram i tid. Det er særlig to argumenter som da vektlegges. Vi vet for lite om sammenheng mellom beskatningsform og den strukturelle effekten, og at den sosiale bærekraften kan trygges bedre gjennom å holde tilbake på mulighetene for økt strukturering. Kvotetak og avkorting av strukturkvoter er i så måte viktig som både bremse- og gasspedal for tempo og nivå på strukturering i fiskeriene.

Form og effekt

Til tross for at diskusjonene omkring ressursrentebeskatning i de norske fiskeriene har foregått i over 25 år, er det forbausende lite diskusjon om hvordan utformingen av en slik skatt bør være. I så måte har Eidesen-utvalget gitt politikerne tre ulike innkrevingsformer å velge mellom: Overskuddsbeskatning i fiskeflåten, avgift på omsatt fisk, og auksjonsomsetning av fisk i forbindelse med konvertering av strukturkvoter.

Skatte- og avgiftspolitikk får stor oppmerksomhet på Stortinget. Skattekommisjonen pekte på nye skattepunkter som supplement til skatt på lønn – blant mente de at ressursrentebeskatning i fiskeriene var en god kandidat. Skatte- og avgiftsnivå får gjerne en grundig drøfting i Stortinget – ofte med et svært godt beslutningsgrunnlag utarbeidet av Finansdepartementet. Der ble for eksempel ressursrentebeskatningen i olje- og gassnæringen og produksjon av vannkraft utformet. I de korridorene sverges det naturlig nok til overskuddsbeskatning – også i fiskeriene. Flere forhold tyder imidlertid på at viktig sektorspesifikk kunnskap må hentes fra Nærings- og fiskeridepartementet.

For eksempel har Nærings- og fiskeridepartementet lang erfaring med å innkreve det noen vil hevde er en form for ressursrenteskatt; forsknings- og markedsavgift for å finansiere opp viktige fellestiltak gjennom FHF (FoU) og Sjømatrådet (markedsarbeid). Et annet viktig tiltak i fremtiden vil for eksempel være å styrke ressurskartleggingen. En sentral innvending mot innkrevingsvarianter som går inn i statskassen, er nettopp at de ikke kommer direkte til nytte i fiskerisamfunn og -næring. En måte å sukre skattepillen på kan naturligvis være å synliggjøre at skatten brukes til å finansiere nyttige tiltak for dem som skattlegges.

En annen utfordring er at den norske fiskeriforvaltningen har bidratt til at ulike deler av flåten er i ulike posisjoner til å kunne høste superprofitt. For eksempel er det noen fartøygrupper som ikke har hatt tilgang på strukturkvoter, mens andre i dag har høye strukturkvotetak, og har tatt ut mye kapasitet gjennom å ha hatt tilgang til ordningen over tid.

En annen sektorspesifikk utfordring av en avgiftsvariant, er at marginalt lønnsomme fiskerier kan bli ulønnsomme. Det kan innebære at for eksempel dagens torskefokus blir enda sterkere og at marginale arter blir stående ufisket. I motsetning til i oppdrettsnæringen, er det også vanskelig å tenke seg at en ressursrentebeskatning i fiskeriene kan tilbakeføres til for eksempel kommuner, slik som skatten på vannkraft. Det har selvsagt sammenheng med vandringsmønsteret til fisken og flåtens mobilitet.

Måten verdikjeden er organisert på i fiskeriene – gjennom lov – skaper også utfordringer for et eventuelt skatteregime. I fiskeriene høstes ressursrenten i ett ledd av verdikjeden (fangstleddet), mens avgiften kan overlastes til andre ledd av verdikjeden (for eksempel den landbaserte fiskeindustrien) på grunn av en institusjonelt skapt asymmetrisk maktposisjon i verdikjeden (Fiskesalgslagsloven og Deltakerloven).

Prioritering og politisk mynt

Innføring av ressursrenteskatten vil være et viktig signal om nye næringspolitiske prioriteringer i fiskeriene. Det vil for eksempel være et signal om at samfunnet har lagt til rette for en næringsstruktur der privatøkonomisk superprofitt er mulig fordi noen få aktører er gitt en eksklusiv mulighet til å høste av verdifulle fiskeressurser. Det vil også være et signal om at storsamfunnet ønsker en del av denne profitten for å finansiere samfunnsnyttige formål. Det vil innebære at politikerne vektlegger den sosiale bærekraften til fiskeriene sterkere – og mener at ressursrentebeskatning gir større samfunnsnytte, enn en for stor og ineffektiv flåte vil gjøre.

For næringsaktørene, innebærer imidlertid en ressursrentebeskatning flere utfordringer. Blant annet kan noen innkrevingsformer innebære at de tar med seg en ekstra kostnad inn i konkurransen i det globale matvaremarkedet. De finansielle musklene blir ikke like kraftfulle i møtet med behovet for fremtidig innovasjon. Men – den vil styrke fangstleddets samfunnsmessige omdømme og argumentene for ytterligere effektivisering.

En annen positiv effekt kan være at ressursrentebeskatning vil redusere kvoteprisene. Kanskje kan det bidra til at de dyktigste fiskerne får tilsagn i kvoteomsetningen, ikke nødvendigvis de rederne med best forbindelse til bankene. Samtidig har politikerne muligheter til å bidra til at utformingen av ressursrentebeskatningen blir slik at næringen får minst en hånd på rattet når samfunnet skal prioritere hva en eventuell skatt skal brukes til.

I diskusjonen om det nye skatteregimet, vil selvsagt noen innvende at det kommer for sent og at mange allerede har høstet sin del av ressursrenta – og lever det gode liv i for eksempel «åpen» gruppe. Andre vil mene at den politiske gevinsten er større ved å slippe til nye og spennende aktører, enn å innføre et nytt skatteregime.

Avslutningsvis kan det også være på sin plass å nevne at overinvesteringer og negativ utvikling i kvotene nok en gang kan bli de viktigste argumentene for å utsette innføring av ressursrenteskatt i de norske fiskeriene.

Det blir ei spennende jakt – den kan dessuten bli langvarig.

Relatert innhold

  • Meninger