Foto: Emil Bremnes @ Nofima

Det vanskelige tredjetrinnet

Verdens fiskeriforvaltning har tre nivå. Første trinnet har som mål å få slutt på overfiske. Andre trinnet har som mål å øke lønnsomheten i fiskeriene. Det tredje trinnet har som mål å unngå verditap og matsvinn. 2019 blir et spennende år i norske fiskerier. Et nytt og moderne kvotesystem skal utformes. Debatten rundt det nye kvotesystemet tyder på at vi i Norge ikke er kommet lengre enn til det andre trinnet.

Kontaktperson
Portrettbilde av Bent Magne Dreyer
Bent Magne Dreyer

Forskningssjef
Tlf.: +47 992 76 715
bent.dreyer@nofima.no

KRONIKK

Kronikken sto først på trykk i Norsk fiskerinæring nr. 1, 2019.

Ifølge FAO, FNs matvareorganisasjon, er den største utfordring i verdens fiskeriforvaltning at mange bestander er overbeskattet. I norsk fiskeriforvaltning har det vært prioritert å unngå overfiske. Store ressurser brukes til å kartlegge våre viktigste bestander. Ansvarlige totalkvoter er fastsatt, og forvaltningen legger stor vekt på å kontrollere at fangstene er innenfor kvotene. Internasjonalt får Norge ros, både næring og forvaltning, for hvordan vi har kommet oss opp på det første trinnet.

På det andre trinnet er oppmerksomheten utvidet til også å gjelde lønnsomheten til fiskeflåten – uten at bestandene overbeskattes. Norge har fjernet subsidiene, fiskeriene er lukket og antall aktører er redusert ved hjelp av strukturkvoter. Dette har gitt gjenværende fiskere store lotter, de gjenværende rederiene god lønnsomhet og næringen en ny generasjon av svært effektive fiskefartøy.  Også på dette området blir Norge berømmet.

Verdisløsing

FAO understreker imidlertid at det i verdens fiskerier sløses mye med fangstene, og at fisken mister store deler av sin potensielle markedsverdi fra fangst til forbruker. FAO antyder at dette verdimessige tapet kan utgjøre så mye som 27 % av den totale markedsverdien i verdens fiskerier.

Verdisløsingen kan skyldes flere forhold. Fisk kan ha blitt så skadet av redskaper at den dør i havet. Fisk som kommer på dekk kan være så skadet at den kastes på havet. Fangsten kan være uønsket – enten fordi det er feil art eller at den har feil størrelse – og kastes derfor på havet. Videre kan fisken som kommer på land være så skadet eller degradert at den bare kan benyttes til lavprisprodukter. I tillegg kan råvaren ha så store kvalitetsmessige mangler at prisen på det endelige produktet må reduseres.

Verditapet kan skyldes andre forhold enn fangst og fangstbehandling. Fisken kan ha blitt eksponert mot for høye temperaturer over for lang tid på sin vei til forbrukerne. Fangsten kan ha blitt landet i så store mengder at det har påvirket både produktvalg og produktkvalitet negativt. Det kan selvsagt også være svinn fordi forbrukerne, av ulike årsaker, ikke spiser deler av måltidet.

Fangst fra ville fiskebestander i Norskehavet og Barentshavet er krevende. Fisket foregår i utsatte farvann med sterk strøm og høye bølger. Biologi – og først og fremst vandringsmønsteret til våre viktige bestander – gjør at tilgjengeligheten varierer mye i løpet av året. Det gir sterke økonomiske incentiver for å velge kvalitetsødende fiskerier i korte og alt for hektiske sesonger.

Et nyttårsønske kan være at det i stortingsmeldingen, som skal utforme det fremtidige forvaltningsregimet, foreslås grep for å redusere sløsing med fiskeressursene. En viktig premissgiver, Eidesen-utvalgets rapport, indikerer imidlertid at vi fortsatt befinner oss på det andre forvaltningstrinnet når vi diskuterer kvotesystemet. Utfordringene med verdisløsing og matsvinn, som FAO peker på, er knapt nok berørt i rapporten eller i debatten. Det kan skyldes at vi er fornøyde med fangstmønsteret, at markedspotensialet er fullt utnyttet eller at matsvinnet er lite i norske fiskerier. Det kan også skyldes at vi ikke er kommet lengre enn at andre og viktigere mål fortsatt ikke er nådd, og derfor må prioriteres.

Hvor stort er verditapet?

Vi vet lite om hvor stort matsvinnet og verditapet er i våre fiskerier. Om vi ikke er bedre enn FAO sine estimat, antyder enkel prosentregning at verditapet var på om lag 7 milliarder i 2018. Et stort tall. Forhåpentligvis er vi blant de beste i klassen også på dette området – og sløsingen langt mindre.  Men vi vet altså ikke.

Vi vet imidlertid nok til å skjønne at vi har et forbedringspotensial. Store volum av restråstoffet kommer fortsatt ikke på land. Vi vet at fangstene blir færre og større, og at kvantum fisk per fisker er økende. Vi vet at sesongintensiteten i våre fiskerier er økende. Vi vet at det i auksjonsmarkedene for råfisk er store forskjeller i oppnådd pris – blant annet knyttet til redskapsbruk. Vi vet at produktporteføljen som produseres ikke er optimal i forhold til å nå en maksimal markedsverdi. Vi vet at det oppnås bedre pris på tilsvarende produkt produsert i andre land. Vi vet at objektive kvalitetskontroller på kaikanten viser at råvarekvaliteten i deler av fangsten ikke er tilfredsstillende. Vi vet at dette ikke nødvendigvis gjenspeiler seg i oppnådd pris i deler av førstehåndsmarkedet. Alle disse forholdene gir grunn til bekymring og rom for forbedring.

Det vanskelige tredjetrinnet

Utvikling av en ny generasjon fiskeriforvaltning er krevende. Den må løse utfordringene med overfiske (miljømessig bærekraft), gi flåten lønnsomhet (økonomisk bærekraft) samtidig som den skal bidra til at fangsten gir høyest mulig samfunnsnytte (sosial bærekraft).

Den landbaserte fiskeindustrien har store utfordringer knyttet til tilgang på råstoff. I for eksempel NOU 2014: 16 Sjømatindustrien — Utredning av sjømatindustriens rammevilkår, blir mye av oppmerksomheten rettet mot usikker råstofftilgang. Dette på grunn av intensivt sesongbasert fiske, geografisk konsentrasjon av landingene, ujevn kvalitet, stor grad av ombordfrysing, svakheter med førstehåndsmarkedet og lovmessige sperrer for at industrien skal kunne skaffe seg bedre råstoffkontroll gjennom eierskap i flåten.

Mange av disse utfordringene er først og fremst skapt gjennom biologi og vandringsmønster til viktige bestander som gjør det svært lønnsomt å fange fisken i korte perioder i begrensede geografiske områder. Det ligger selvsagt utenfor myndighetenes kontroll, men det legger viktige premisser for utformingen og effektene av kvotesystemet. Samtidig er disse utfordringene også knyttet til andre myndighetsforhold enn kvotesystemet. For eksempel er organiseringen av verdikjeden nært knyttet til forvaltningen av Deltakerloven. Råstoffkvaliteten påvirkes av hvordan forskrifter som regulerer bruk av redskap, fartøyutforming og råstoffbehandling blir utformet og håndhevet.

Kvotesystem og landingsmønster

Kvotesystemet har lenge vært brukt aktivt til å redusere og dempe de negative effektene av et fangstmønster som maksimerer det økonomiske overskuddet i fangstleddet. Mange av de ulike bonusordningene som er benyttet opp gjennom årene i torskesektoren, som for eksempel distriktskvoten, ferskfiskordningen og levendefangstbonusen, er aktiv bruk av kvotesystemet for å dempe de negative effektene av en fri tilpasning i fangstleddet for de tilstøtende leddene i verdikjeden. Den økte bruken av slike ordninger kan være en indikasjon på at kvotesystemet i seg selv ikke klarer å tilfredsstille behovene til landindustrien.

Det samme kan sies om kvotefordelingen mellom de ulike fartøygruppene. For eksempel er det slik at torsketrålerne i sin tid ble introdusert i norske fiskerier for å sørge for at fiskeindustrien fikk tilgang på torsk og hyse utenfor hovedsesongen. For å understreke denne intensjonen, ble det gitt dispensasjon fra Deltakerloven slik at disse kunne eies av landindustrien for å gi anleggene på land bedre mulighet for å sikre tilgang på råstoff. Trålerne har i nyere tid underordnet seg et eget pliktsystem – som ingen andre fartøygrupper har.

Både bonusordningene og leveringspliktene har vært mye kritisert for at de ikke har gitt den ønskede effekten. Samtidig har fangstleddet vært kritisk fordi slike ordninger begrenser deres frie tilpasning. Ønsket om å nå det tredje forvaltningstrinnet vil sannsynligvis innebære redusert effektivitet i flåteleddet, men samtidig bidra til økt verdiskaping i de øvrige leddene av verdisystemet. Et sentralt mål for revidering av kvotesystemet er å forenkle. Bonusordningene og leveringspliktene bidrar til kompleksitet. Det blir derfor spennende å se om det moderne kvotesystemet beholder slike ordninger, eller om de blir erstattet av alternative virkemidler som bedre klarer å tilfredsstille behovene til aktørene på land.

Sløsing og fangstadferd

Kvotesystemet og myndighetenes fordeling av fangstrettigheter er først og fremst viktig for å påvirke fangstmønsteret. Mye kunnskap og mange erfaringer er høstet om hvilke faktorer ved fangstmønsteret som bidrar til verditap og matsvinn. Valg av redskap, og hvordan redskapet anvendes, er de viktigste faktorene. Størrelsen på hal (snurrevad og trål) og kast (not) er viktig for aktive redskap. Ståtid er avgjørende for passive redskap. Kapasiteten om bord til å håndtere fangsten er også viktig. Lagerplass, rask bløgging og nedkjøling er essensielt. Fangstintensitet som utfordrer fartøyets og mannskapets kapasitet, har en lei tendens til å bidra til kvalitetstap. I så måte vil det være viktig å finne et kvotesystem som balanserer ønsket om effektivitet i fangst, og behovet for å bruke nødvendig tid for å få til en skånsom fangst og fangsthåndtering.

I en analyse av sammenhengen mellom markedsverdi og lønnsomhet i fiskeflåten finner vi at noen fartøy er mest lønnsomme fordi de oppnår høy verdi på sine knappe kvoter. Samtidig er det andre fartøy som har lav lønnsomhet på grunn av at de oppnår lav verdi på sine kvoter. Dette er som forventet, og gir rom for læring og forbedring.

Andre observasjoner, i samme analysen, er imidlertid langt mer bekymringsfull: Noen fartøy oppnår lav fangstverdi samtidig som de har høy lønnsomhet. Disse er sannsynligvis de mest kostnadseffektive fartøyene, og prisene de oppnår tyder på at dette skjer på bekostning av kvalitet. Samtidig er det noen som har lav lønnsomhet til tross for at de oppnår høy fangstverdi. Disse har åpenbart valgt en verdistrategi som går på bekostning av fangsteffektivitet. Det som bekymrer oss er at forbedringspotensialet for disse kan være å kopiere fartøyene som er mest effektive på bekostning av kvalitet.

Kvotesystemet trenger hjelp

Kvotesystemet er viktig for å komme opp på tredjenivået. Ved inngangen til 2019 ser det ut til at vi får god hjelp til klatringen av flere andre og viktige forhold: Utviklingen i mange av de viktige bestandene gir reduserte kvoter i år. Det kan i seg selv bidra til et mer kvalitetsvennlig tempo i fisket.

Samtidig er det kommet en rekke teknologiske muligheter som kan bidra til å redusere problemene med verditap og matsvinn i fangst og fangsthåndtering. Særlig interessant er teknologi for å unngå store hal i snurrevad- og trålfiske.

Mange av de nye fartøyene har investert i ny teknologi for å redusere verditap og matsvinn. Det blir spennende om det nye kvotesystemet gir incentiver til å ta dem i bruk. For eksempel har de fleste nye store kystfartøyene nå installert utstyr for levendefangst og føring av levende fisk. Slik teknologi kan bidra til å gjøre avveiingen mellom kostnads- og verdifokus mindre konfliktfylt. Samtidig jobbes det videre med teknologi som kan bidra til å måle viktige kvalitetsdimensjoner ved råstoffet. Det kan bli viktig for å prise råstoffet i forhold til variasjon i kvalitet – uten at effektiviteten i leveringen blir redusert. Slike objektive mål vil også være viktig for å utvikle kunnskap om hvordan fangst og fangsthåndtering påvirker kvalitet og eventuelt verditap.

Økt grad av sløying på land bidrar til at verdifullt restråstoff tas vare på. Havfiskeflåten har investert i både prosessanlegg og plass til å ta vare på dette råstoffet. Produktutvikling og markedsarbeid har samtidig bidratt til å øke verdien av dette råstoffet.

Selv om det er lov å være ambisiøs omkring hvilken effekt kvotesystemet har for å redusere verditap og matsvinn, er det viktig å være oppmerksom på at også andre institusjonelle endringer kan bidra til dette. Et utvalg jobber nå med å redusere problemene med feil avregning av kvotene. Dette problemet blir av mange koblet til kvalitetsproblemet.

Alle grep rundt kvotesystemet, og effektene av disse, vil være sårbare for om råvaremarkedet evner å prise råstoffet etter faktisk kvalitet. Dersom ikke kvalitetsfremmende fangst og fangsthåndtering blir premiert i dette markedet, er vi ikke kommet lenger i vårt ønske om å karre oss opp på det tredje og vanskeligste forvaltningstrinnet.

En stille aftenbønn

Et viktig premiss for utformingen, og den politiske behandlingen, av det nye kvotesystemet i Stortinget, er at Kristelig folkeparti nå går inn i regjeringen. Derfor kan det kanskje være naturlig å avslutte med en liten aftenbønn:

Måtte det nye kvotesystemet bidra til å redusere verditapet.

Måtte det nye kvotesystemet bidra til å redusere matsvinnet.

Måtte deltakeradgangene havne hos fiskere som har en skånsom fangst og fangstbehandling.

Måtte det nye kvotesystemet bidra til å dempe utfordringene som dagens verdikjede har når det gjelder sesongprofil, regional fordeling og råstoffkvalitet.

Måtte ikke effektivitetstapet i flåteleddet bli så stort at vinningen går opp i spinningen.

Amen!

Relatert innhold

  • Meninger