Lofotfiske. Foto: Frank Gregersen © Nofima

Æres den som æres bør

Kronikk

Norsk fiskeriforvaltning er bedre enn mange skal ha det til, hevder forskningssjef Bent Dreyer i denne kronikken.

Skrevet av
Portrettbilde av Bent Magne Dreyer
Bent Magne Dreyer

Forskningssjef
Tlf.: +47 992 76 715
bent.dreyer@nofima.no

Sett fra mitt ståsted var det to viktige fiskeripolitiske debatter i fjor – ressursrentebeskatningen og troverdigheten til forskning betalt av næringsaktører. Ei Stortingsmelding om det fremtidige kvoteregimet og en NOU om ressursrenteskatt i havbruksnæringen var viktige bidrag i ordskiftet – bestilt av regjering og Storting. Også næringsfinansierte analyser av ulempene med ressursrentebeskatning var viktige.

Til tross for at jeg er «kjøpt og betalt» av både «Han stat» og næringen, tenkte jeg å bruke denne anledningen til å dele noen av mine tanker om debatten og debattklimaet.

Harde ord og steile fronter

Enhver skattedebatt har to parter – «Han stat» og skatteobjektet. Det har vel neppe vært innført nye skatteregimer uten at objektene har protestert høylytt. Så også denne gangen. Begreper som krigssone, ran, kommunisme – ja sågar stalinisme har vært brukt. Også trusler om å gå i utlendighet, som nesten er obligatorisk i norske skattedebatter, er fremført. På den andre siden i debatten brukes adelige begreper som kvotebaroner krydret med superprofitt og rå kapitalisme. Tusenår gamle religiøse skrifter er selvsagt også trukket inn og tilpasset partenes argumenter og behov. Hittil har imidlertid ingen – så vidt vites – trukket nazisme-kortet.

Der står frontene ved årsskiftet – og målet er selvsagt å oppnå velvilje hos Stortinget. Det er nemlig så viselig innrettet at Stortinget er norgesmester i skatt og skatteutforming, godt hjulpet av det mektige kongelige Finansdepartement. Skatt er faktisk det viktigste verktøyet Storting og regjering har når de skal vedlikeholde velferdsstaten.

Akademikerne ser ut til å befinne seg to leire. En faglig tilnærming er forankret i et samfunnsperspektiv som er opptatt av å maksimere samfunnsnytten – finansiert av Finansdepartementet. Den andre leiren er forankret i et bedriftsøkonomisk perspektiv som er opptatt av å maksimere bedriftenes økonomiske overskudd – finansiert av næringsaktørene. De to perspektivene har kollidert før, og kommer sannsynligvis til å fortsette å gjøre det til evig tid i skattespørsmål. Det som er synd, er at faglige argumenter fra begge perspektivene blir borte i en mistenkeliggjøring knyttet til hvem som har bestilt og betalt for analysene. Det fine med en slik debatt, er at Stortinget forhåpentligvis får et godt kunnskapsgrunnlag for å ta sine beslutninger.

Ressursrente eller reguleringsrente

I kampens hete er det selvsagt en posisjonering om hva eller hvem som er kilden til det økonomiske overskuddet som næringsaktørene og «Han Stat» strides om. Dette kan være et viktig tema for legitimiteten til et eventuelt nytt skatteregime. Skyldes overskuddene bare næringsaktørenes dyktighet, eller er dette overskudd som forvaltning også har bidratt til gjennom måten næringen er regulert på? I de akademiske leirene diskuteres det om overskuddene faktisk kan kalles en ressursrente eller om de heller burde benevnes som en reguleringsrente.

Hvem skriver historien?

Høstens referater fra de mange faglagene i fangstleddet gir et sterkt inntrykk av at overskuddene i fiskeriene kun er et resultat av innsats og dyktighet til redere og fiskere. Budskapet må selvsagt vurderes utfra at det kommer fra aktørene som i dag befinner seg innenfor næringens tykke institusjonelle vegger, og som er stresset av et mulig nytt skatteregime. Et viktig korrektiv til denne historiefortellingen er å drøfte i hvor stor grad rammevilkårene har bidratt til å legge forholdene til rette for økt lønnsomhet i fangstleddet.

Samtidig som lønnsomheten har økt, er det gjennomført en rekke forvaltningsgrep av mange ministre fra ulike partier i det kongelige norske Fiskeridepartement – med eller uten næringens velsignelse. Når den nyere fiskerihistorien skal skrives, og den positive utviklingen skal forklares, vil nok mange slike grep nevnes. Sett med bedriftsstrategiske øyne, er det lett å se noen institusjonelle grep som har vært avgjørende for den positive utviklingen i lønnsomheten til fangstleddet.

Råderett over fisk og havområder

Etableringen av økonomiske soner og internasjonale forvaltningsorgan for vandrende bestander er viktige forutsetninger for overskuddene vi i dag ser i den norske fiskeflåten. Det har vært avgjørende for å redusere overfiske og gjenoppbygging av knuste fiskebestander. Det har ekskludert, eller redusert, adgangen for mange internasjonale aktører fra å delta i fiske. Det har også vært avgjørende for å etablere kvoteregimer – som har fått både faglig og internasjonal juridisk legitimitet. I dette arbeidet har det norske embetsverket fra flere departement spilt en sentral rolle både nasjonalt og internasjonalt. Næringen har selvsagt heiet på embetsverket.

Nasjonale kvoter – ikke bare til pynt

Et annet sentralt grep har vært å begrense fisket med totalkvoter. Det har i mange tilfeller ikke vært like enkelt å få til. Til tross for at kvotene var satt – var det ikke nødvendigvis en selvfølge at disse skulle overholdes. For torsk, vår viktigste ville art, måtte sittende minister en historisk aprildag til slutt sette hardt mot hardt og stoppe fisket når kvoten var tatt. Dette til tross for store protester fra mange fiskere. Ministeren fikk imidlertid god hjelp av en sterk kriseforståelse.

I ettertid har det blitt enklere å få aksept og respekt for at kvotene er til for å overholdes. Etter at fiskerne, gjennom et skjørt kompromiss, ble enige om hvordan kvotene skulle fordeles, har det også vært relativt enkelt å fordele kvotene mellom fartøygrupper. I dag er fiskerne de sterkeste forsvarere av kvotene, som i sin tid ble påtvunget dem av – nettopp – «Han stat». I høst konkluderte et utvalg med at forvaltningen har for dårlige systemer for å kontrollere at den offisielle landingsstatistikken stemmer med de faktiske landingene. Det er ikke vanskelig å spå at når tiltakene for å få dette på plass skal utmeisles, kan begreper som krigssone og stalinisme igjen bli tatt i bruk.

Døra låses og nøkkelen kastes

Lukkingen av fisket blir sikkert også trukket frem som et historisk viktig grep. Det var nødvendig for å ta på alvor de økonomiske problemene som overkapasitet kombinert med knappe kvoter skapte. For alle de som var innenfor, ble dette selvfølgelig mottatt med åpne armer. For dem som midlertidig stod utenfor, og som nå ønsker seg inn, er og var dette imidlertid et kontroversielt grep. Det er nok å nevne dagens problemer i åpen gruppe, turistfiske og praktiseringen av deltakerloven. Og kanskje det som vekker størst hodebry – både innenfor og utenfor døra – er hvordan rekruttering og innovasjon skal trygges i årene som kommer. Kanskje kan tanken om en kvotebeholdning til «Han stat» erstattes med å åpne døra litt på gløtt for nye aktører – om noen på Stortinget finner nøkkelen. Det er heller ikke her vanskelig å spå om ordbruken, dersom det skjer.

Markedsbasert kapasitetstilpasning

Selv om døra ble låst, gjensto fortsatt et uløst problem: Hvordan skal overkapasiteten reduseres? Et grep som ble valgt var å kjøpe ut aktører. Først med penger fra «Han stat». Ei ordning som ble begjærlig tatt imot av dem som ønsket seg ut og bejublet av dem som ønsket å bli. Nå hørte jeg dårlig også på den tida – men jeg registrerte ikke at stalinisme eller rå statskapitalisme ble nevnt den gang.

Men «Han stat» har mange krevende oppgaver – og Stortinget var ikke villig til å sponse kapasitetsreduksjonen permanent, til tross for at jobben med å redusere overkapasiteten ikke var fullført. Alternativet ble å benytte markedskreftene til jobben. Strukturkvoteordningen ble født. Også den fikk blandet mottakelse hos fiskere og redere. Begreper som rå kapitalisme og kvoteadel ble brukt av motstandere. Flåtefornying, lønnsomhet, sikkerhet og arbeidsforhold ble trukket frem av tilhengere.

Fra Storting til marked

I et historisk perspektiv vil nok det at subsidiene ble fjernet også få en sentral plass når ære skal fordeles. I den prosessen – for det var en lang prosess som faktisk ennå ikke er helt ferdig – fikk «Han stat» så hatten passet. Særlig fra fangstleddet. I lys av ordskiftet rundt fjerning av subsidiene, blir ordbruken i dagens debatt om ressursrentebeskatning en mild bris. Den strukturelle effekten var stor, fordi overkapasiteten ble redusert og mange forlot næringen frivillig. Samtidig kunne næringen stolt stå frem som en bidragsyter til «Han stat», snarere enn som en næring avhengig av store almisser fra storsamfunnet. I dag blir denne stoltheten av å stå på egne bein brukt for alt det den er verdt i kampen om kvoter. De fleste grep som forvaltningen nå bruker som rører ved den skjøre fordelingsnøkkelen som fiskerne utviklet, blir angrepet med ordet subsidie. Ferskfiskbonusen, distriktskvotene, rekrutteringskvotene, skolekvotene, leveringsplikten, levendefangstbonusen og agnkvotene er gode eksempler på dette.

Også her er det påfallende at det som i utgangspunktet var et svært omstridt grep fra «Han stat» – i dag blir omfavnet og brukt som hovedargument mot endringer i dagens forvaltning. I lys av dette burde kanskje arbeidet med fjerningen av alle subsidiene ha vært fullført, før ressursrentebeskatningen kom på dagsorden.

Fortreffelighet og ydmykhet

Når æren for de gode tidene i fiskeriene skal fordeles – eller tas – har selvsagt rederiene og fiskerne en sentral plass. En viktig del av æren bør også tildeles teknologimiljøene som har utviklet noen fantastiske fangstmaskiner med både avansert leteutstyr og effektive fangstredskaper. I debatten hevdes det at innovasjonene ikke hadde sett dagens lys uten at lønnsomheten i flåten hadde vært god. Hva som er høna og egget her, er imidlertid en faglig nøtt som bør analyseres grundig.

Dagens rammevilkår bør også trekkes frem. Våre fedre og bestefedre stod nok ikke noe tilbake for dagens fiskere hverken når det gjaldt innsats eller kunnskap, men fikk dårlig betalt for det. Det til tross for at de hadde en åpen allmenning, slapp å forholde seg til et strengt kvoteregime og hadde rikelig tilgang på subsidier.

Dagens forvaltning ble i høst levnet liten ære i mange av de lokale og sentrale årsmøtene til fiskernes ulike organisasjoner. Det er nesten på grensen til historieforfalskning å ikke nevne de grep som «Han stat» har gjort, når æren for suksessen skal fordeles. Råderett over store bestander og havområder, lukking av allmenningen, fjerning av subsidier, innføring av totalkvoter i de fleste fiskeriene og strukturvirkemidlene er alle viktige forvaltningsmessige grep. De har vært nødvendige for å oppnå de flotte overskuddene i rederiene og de høye lottene til fiskerne i dagens norske fiskerier. Dette er grep som ble gjennomført til tross for stor motstand – kanskje særlig blant fiskere og rederier. De ble ofte innført som midlertidige ordninger i kritiske perioder. Det er fascinerende at noen av de sterkeste stemmene mot grepene, etter hvert har blitt grepenes sterkeste talsmenn. Når debatten gikk som hardest i 2019, må derfor embetsverket i de ulike departementene ha følt sterkt på sannheten i ordtaket – utakk er verdens lønn.

Les mer om:

Relatert innhold

  • Meninger